Steven Levitsky

Una “desorganización organizada”: La estructura del partido Peronista en la década del ‘90.

El autor propone una  mirada  del PJ distinta a la de una organización de masas populista y movimientista, afirmada en la clase obrera y sectores populares, carente de una autoridad central y una burocracia eficaz.

Dice que son estas características, las  que llevaron a los estudiosos a concluir que la estructura organizativa del PJ es inoperante e incluso inexistente sostenida por sus dirigentes, por medio de relaciones personalistas y en gran medida directas con las bases.

En su lugar propone  caracterizar al PJ  como un partido informal de masas, es decir un partido que preserva una numerosa cantidad de afiliados, una amplia organización a nivel de bases y un vínculo profundo con la clase obrera y los sectores populares, no obstante el PJ a diferencia de los partidos tradicionales como los socialdemócratas y comunistas europeos, posee una organización informal y un bajo nivel de rutinización.

La informalidad radica en que la mayoría de sus subunidades están por fuera de la estructura formal, no figuran en los estatutos o registros del partido, por ende permanecen  desvinculadas e independientes, como los sindicatos, clubes, organizaciones no oficiales e incluso las casas de los activistas.

Por otro lado el bajo nivel de rutinización se debe a que sus procedimientos internos no son conocidos aceptados ni acatados a nivel general, sino que son fluidos, cuestionados ,invadidos e ignorados.

 La notoria capacidad de adaptación radica en la combinación de fuerte arraigo social con fluidez interna.

Se divide el capítulo en dos secciones la primera describe la organización actual del PJ y su funcionamiento interno, destacando que:

·         Este exhibe rasgos característicos de su organización movimientista posterior a 1955

·         Las subunidades siguen organizándose de manera autónoma carente de una estructura de autoridad suprema que coordine y discipline las subunidades.

·         Los cuerpos de conducción formal carecen de autoridad independiente, ni los dirigentes ni las organizaciones de menor nivel los toman en serio.

·         La jerarquía de la conducción se mantiene fluida y no tiene filtros burocráticos, carreras políticas estables ni patrones seguros de permanencia en los cargos.

·         Las reglas de la participación sindical siguen siendo informales, controvertidas e inestables.

En la segunda parte del capítulo se propone que si bien esta estructura fluida es ineficiente y limita seriamente la capacidad para representar y canalizar en forma eficaz las demandas de grupos que los apoyan, también brinda nivel considerable de flexibilidad estratégica, que permite, a su vez, adaptarse a los cambios del entorno o a las crisis externas en un grado poco común entre partidos de base sindical establecidos

Un partido de masas informal

El PJ se encuentra estructurado formalmente de acuerdo con las líneas rectoras establecidas por la renovación en la década de 1980, esto significa que en teoría la organización del PJ no difiere en nada de la de muchos partidos de masas europeos.

La jerarquía formal consta de 4 niveles: 1) conducción nacional (Congreso partidario y consejo nacional)- 2) filiales provinciales, gobernadas por consejos provinciales- 3) filiales municipales, regidas por consejos municipales- 4) las unidades básicas.

No obstante, en la práctica la organización del PJ difiere de modo considerable de los estatutos, Según Juan José Álvarez, intendente de Hurlingam (1997), el partido preserva una “organización desorganizada”. Las subunidades peronistas siguen operando al margen de la estructura partidaria.

Una organización de masas

En la actualidad ningún partido tiene el nivel de afiliados permanentes alcanzado por los partidos de masa europeos de fines del siglo XIX, sin embargo:

·         El PJ, preserva lo que se define como una organización de masas amplia y sólidamente arraigada,

·         Conserva una densa infraestructura organizativa, en particular, en los barrios de la clase obrera y sectores populares

·         Mantiene vínculos solidos con la clase obrera y sectores populares mediante relación con diversas organizaciones formales e informales (organizaciones locales- dirigentes naturales)

·         El PJ, también está ligado a movimientos sociales urbanos: como movimientos de ocupantes ilegales de tierras y organizaciones de villas de emergencia.

·         Las organizaciones de base del PJ también están relacionadas con una variedad de entidades no oficiales, como las sociedades de fomento, las cooperadoras escolares, los centros de salud , las asociaciones de mujeres y comedores municipales

·         Las organizaciones peronistas tienen vastos vínculos con clubes locales, de futbol y en especial de la B o segunda división. Hinchas actúan como medio importante para la captación de activistas en el partido.

Esta infraestructura de unidades básicas, sindicatos, organizaciones no oficiales y redes sociales informales, permite al PJ mantener presencia política en zonas de clase obrera y los sectores populares que  se caracterizan por la persistencia de una fuerte identidad y subcultura peronistas, es decir un conjunto de elementos comunes – lenguaje, tradiciones, símbolos, creencias, practicas organizativas e interpretaciones históricas.

Una organización informal

Los vínculos del PJ con las masas siguen siendo informales y descentralizados, el poder, recursos, información e inclusive las carreras políticas se manejan desde subunidades informales con organización propia, cuyos lazos recíprocos y con la burocracia partidaria son débiles e intermitentes.

El autor explica de qué modo el PJ mantuvo una organización informal en tanto  que el poder y los recursos son administrados por subgrupos autónomos que operan al margen de la burocracia partidaria.

Organización Barrial: Unidad Básica

Son el órgano primario del partido, constituyen las filiales barriales desde las que operan los activistas, de acuerdo con los estatutos del partido la UB forman parte de la burocracia partidaria: deben estar registradas en los consejos partidarios locales y sujetas a la autoridad directa de estos.

No Obstante, en la práctica:

·         Las UB son autónomas. El partido no las crea ni es propietario de sus oficinas, los activistas las fundan por su cuenta

·         Las burocracias partidarias locales no solo no tienen el control sobre el número de UB existentes ni el lugar en que se hallan ubicadas, sino que ni siquiera llevan registro de las que se encuentran en su jurisdicción.

·         Casi todas realizan un conjunto de actividades centrales, que incluyen la afiliación de nuevos miembros, la participación en elecciones internas y la organización de campañas para las elecciones generales.

·          En los periodos que transcurren entre las diferentes elecciones, la mayoría cumplen el papel de intermediarios entre sus barrios y las facciones o agrupaciones locales.

·         Por un lado, la mayor parte busca maximizar su apoyo dentro del barrio, tarea que suele implicar la distribución de recursos materiales.

·         Casi todos los punteros intentan tener mayor acceso a los recursos del Estado y del partido.

·         Su principal moneda de cambio es el control que poseen sobre los votos en elecciones internas.

·         El puntero busca aumentar el número de votos que puede considerar controlables, para construir la clientela entabla vínculos personales, emplea persuasión y ofrece beneficios materiales. Luego utiliza los votos obtenidos para negociar con políticos locales, quienes le ofrecen puestos públicos y otros recursos estatales a cambio de su apoyo.

Adoptan diversas formas: algunas se adaptan a los estatutos partidarios y otras como grupos de trabajo informales, o asociaciones cívicas como también centros comunitarios.

Las organizaciones locales del PJ consisten pues, en una mezcla heterogénea de UB, grupos de trabajo, organizaciones cívicas y  otras entidades sin fines de lucro. Por ejemplo, en el barrio de Villa Lugano, de la Capital Federal, la infraestructura de una de las facciones políticas más importantes incluía un centro comunitario y varios grupos de trabajo, mientras que en Quilmes el sector denominado Lealtad, incluía un grupo eclesiástico, una asociación de madres, un grupo que luchaba a favor de los derechos de los niños y diversos centros comunitarios.

Organizaciones del nivel municipal

Las UB se vinculan con el partido mediante organizaciones informales denominadas “agrupaciones”. Estas son conjuntos de UB que compiten por el poder partidario local. Pueden estar a cargo de funcionarios públicos, concejales, legisladores provinciales o nacionales, sindicatos públicos o políticos de otras localidades que intentan establecerse en la zona. El número de UB que las conforman se extiende desde cuatro o cinco hasta cien, pero la mayoría abarca entre diez y treinta.

Solo algunas poseen influencia política.

·         Presentan estructuras organizativas bastante diversas: bajo y alto nivel de organización.

·          Construyen alianzas con los punteros por vía de la municipalidad.

·          La mayoría cuentan con patronazgo estatal.

·          Para financiarlas, los funcionarios utilizan las coimas, recursos de organismos estatales que dirigen y los puestos políticos.

·         Las agrupaciones son informales, no figuran en los estatutos del partido y las oficinas partidarias locales, por lo general, no las tienen registradas.

·          Se organizan y se financian por si mismas gozan de una autonomía sustancial.

·          No tienen obligación de adaptarse a los dictámenes de los estatutos ni de las decisiones de las autoridades locales.

·         A pesar de su informalidad, funcionan como la organización partidaria peronista de facto.

·          Son ellas y no la burocracia partidaria, las que vinculan al PJ con sus activistas de base.

·          Administran la enorme cantidad de recursos que tiene el partido, en particular el patronazgo y otras formas no reguladas de financiamiento

·         Como resultado tienen mucho más dinero que el propio partido.

·         Las agrupaciones se encargan de la mayor parte del trabajo de movilización.

·          Poseen mayor capacidad que la burocracia partidaria para imponer disciplina a los dirigentes locales.

·          Inclusive las carreras políticas se construyen a través de las agrupaciones.

·         Se encargan casi por completo de reclutar dirigentes y seleccionar candidatos , de modo tal que los políticos noveles para aumentar su prestigio prefieren invertir en ellas que en la burocracia partidaria.

Organización partidaria a nivel Provincial

Las agrupaciones, forman parte de líneas internas o facciones provinciales que compiten entre sí. Por lo general son creadas y dirigidas por funcionarios públicos, como gobernadores, miembros del gabinete nacional o provincial, o legisladores.

·         La principal moneda de cambio entre las facciones provinciales y las agrupaciones es el patronazgo: las agrupaciones ofrecen votos a cambio de puestos en los gobiernos provinciales o listas legislativas nacionales o provinciales.

·          Varían en materia de estructura organizativa, nivel bajo o alto de organización.

·         Algunas tienen conducción colectiva y presentan perfiles coherentes, pero la mayoría son personalistas y adoptan el nombre de su principal dirigente.

·         Administran el poder, recursos y carreras políticas, en lugar de que lo haga la burocracia partidaria, como resultado las autoridades provinciales tienden a debilitarse.

·         Donde el partido ejerce control sobre la gobernación, filiales tienden a conformar aparatos políticos centralizados, en las provinciales periféricas dirigentes operaban de forma tradicional, en la medida que se basaban en lazos personales y familiares, como en el clientelismo.

·         Si el PJ no está en el poder, es más difícil que un único dirigente alcance un control clientelista del partido, en lugar de ello, las facciones dirigidas por intendentes, legisladores nacionales o provinciales o miembros del gobierno nacional compiten por obtener poder en el partido.

La política continua basándose en el patronazgo pero en lugar de consolidarse como un único aparato centralizado, el partido mantiene su pluralidad y competencia interna.

La organización nacional: ausencia de vínculos horizontales y verticales

El PJ No posee estructura nacional, los cuerpos de autoridad partidaria formal son débiles y en gran medida inoperantes, el Consejo Nacional en la práctica es un órgano vacío. Sus oficinas están despobladas, y carece de recursos, personal profesional de tiempo completo e, inclusive, de información básica sobre las actividades de las filiales.

·         La organización nacional del PJ carece de fuerts vínculos horizontales y verticales

·       Como los jefes provinciales no están ligados horizontalmente mediante mecanismos estables, las corrientes que operan a nivel nacional tienden a ser débiles y efímeras.

·       La ausencia de estos vínculos hace que el PJ se fragmente y descentralice cuando no participa del gobierno nacional.

·     Cuando controla el ejecutivo, normalmente adopta una forma más centralizada, en esos casos las líneas de autoridad pasan por el poder ejecutivo antes que la burocracia partidaria.

·         Al carecer de recursos o de autoridad independiente para competir con los dirigentes que están en el gobierno, la jerarquía formal partidaria deja de funcionar, como resultado el gobierno asume el control del partido.

En resumen la organización actual del PJ es informal y descentralizada. Su estructura burocrática formal es, en gran medida, inoperante y ejerce poco control sobre las organizaciones partidarias de menor nivel. En este sentido, la estructura del PJ, comparte importantes características con los partidos clientelistas Brasileños descriptos por Mainwaring ( 1999,pp 153-165) y con la maquinaria partidaria Estadounidense descripta por estudiosos como Key ( 1949), Eldersveld(1964) y Mayhew (1986). Difiere notablemente de los partidos más centralizados y burocráticos, como la AD Venezolanay los partidos comunistas Francés y Chileno, en los que la burocracia central mantiene un control estricto de las organizaciones partidarias locales.

Reglas y procedimientos internos poco rutinizados

En la década del 90, las reglas que determinan el modo de organización y funcionamiento del PJ mantuvieron un bajo nivel de rutinizacion,

·         Los dirigentes del partido en lugar de incorporar los estatutos a su actividad política, los consideran un instrumento.

·          Las reglas establecidas por estatutos no solo son a menudo ignoradas, sino que presentan un alto grado de fluidez.

·          Las reglas se modifican “de acuerdo con las necesidades de los dirigentes”

La ausencia relativa de rutinizacion puede observarse en 3 aspectos de la actividad partidaria: 1) autoridad de los cuerpos de conducción, 2) carreras políticas y el cambio de dirigentes y 3) vínculo entre partido y los sindicatos.

Cuerpos de conducción partidaria:

Ausencia de una autoridad aceptada.

Según los estatutos, el Congreso Nacional y el Consejo Nacional son las máximas autoridades del PJ y responsables de resolver los conflictos internos, desarrollar el programa y dirigir las campañas electorales del partido.

Sin embargo:

·         Consejo Nacional nunca logro establecerse como el centro final de toma de decisiones.

·          No posee autoridad autónoma respecto de los dirigentes partidarios con cargos oficiales.

·          Se lo ignora, en particular cuando el PJ controla el Ejecutivo.

En definitiva, la falta de autoridad autónoma de los órganos de conducción se manifiesta en la creación continua de los cuerpos paralelos ad hoc que asumen funciones formalmente reservadas al consejo nacional o el congreso partidario, En 1983, la mayoría de las decisiones se realizaban en reuniones cumbre informales al margen del CN.

La debilidad de los cuerpos de conducción formales del PJ permite inferir una analogía con los partido clientelistas mas importantes de Brasil ( Mainwaring 1999, pp 153-5). Este rasgo distingue al PJ de la mayoría de  los partidos de base sindical europeos , asi como también de los partidos de base sindical de América Latina como , el partido de los trabajadores ( PT) Brasileño, e incluso el PRI Mexicano. Además establece una diferencia entre el PJ y la UCR, ya que en esta última, la Convención Nacional y otras autoridades partidarias formales cumplen un papel sustancial.

La Jerarquía partidaria:

Carreras políticas  y selección de dirigentes

En el PJ, también presentan un bajo nivel de rutinizacion las reglas de la promoción política, la permanencia de los cargos y la selección de dirigentes y candidatos.

·         Los dirigentes pueden ser destituidos de sus cargos partidarios con la misma facilidad con que ascienden a ellos.

·         No existen cargos permanentes.

·         Los estatutos disponen la renovación de los cuerpos de conducción cada cuatro año pero esto rara vez se respeta

·         Las reglas y procedimientos que regulan procesos de selección de dirigentes y candidatos están también débilmente rutinizadas.

·         Las elecciones internas son con frecuencia ignoradas y reemplazadas por listas de unidad

·         En algunos casos se cancela la elección interna y el congreso partidario local proclama candidatos, en otros casos los caudillos partidarios modifican las listas después de las elecciones, en algunos la conducción nacional interviene para imponer candidatos.

·          Las elecciones internas nacionales son más infrecuentes todavía.

La fluidez de la jerarquía del PJ contrasta claramente con lo que ocurre en otros partidos de base sindical en América Latina, en ellos no suele ocurrir que personas ajenas al partido ocupen altos cargos o escalen posiciones importantes en la conducción y, por lo general , es difícil destituir a los dirigentes de la vieja guardia.

El vínculo entre el partido y los sindicatos

Un tercer aspecto poco rutinizado, es el vínculo entre el partido y los sindicatos, la mayoría de los partidos de base sindical de Europa  o America Latina, se caracterizan por poseer normas y reglamentos relativamente estables.

El vínculo que el PJ mantiene con los sindicatos es notablemente distinto, los sindicatos constituyeron un pilar importante de la coalición peronista hasta fines del 80, pero el lazo que el partido mantuvo con ellos nunca se rutinizó. Desde el 60 al 80 la participación sindical se canalizo mediante dos mecanismos informales corporativos: las “62 organizaciones” y el sistema del tercio, mediante el cual los sindicatos tenían derecho a designar un tercio de los candidatos y dirigentes del partido.

Ninguno de estos mecanismos figuraban en los estatutos y ninguno de ellos era respetado cabalmente.

En resumen a comienzos de la década del 90 , el PJ seguía siendo un partido de masas informal y poco rutinizado, pese al proceso de partidización posterior a 1983, y las reformas democratizantes llevadas a cabo por los renovadores.

Mantenía una poderosa organización de masas, pero nunca desarrollo una burocracia central.

Como resultado el PJ actual continua siendo informal, segmentado y descentralizado.

Consecuencias del bajo nivel de rutinizacion: Caos y flexibilidad

 En el caso del Peronismo la estructura poco rutinizada del PJ trajo aparejado un importante grado de ineficacia organizativa y con frecuencia provocó situaciones caóticas. Particularmente, cuando no está en el gobierno tiende a sufrir crisis institucionales, como el cuestionamiento de estructuras de autoridad, enfrentamiento entre conducciones paralelas que reclaman autoridad y prolongados conflictos relativos a reglas internas.

 La falta de consenso en torno a las reglas para selección de dirigentes y  candidatos produce habitualmente divisiones dentro del partido, como resultado dos o más partidos peronistas compiten entre sí en una elección determinada.

Cuando el nivel de rutinizacion es bajo, se ven afectadas la rendición de cuentas interna, y la calidad y eficacia de la representación del partido.

 No obstante también genera un notable grado de flexibilidad. El PJ es flexible en  dos sentidos:

·         Al poseer una arraigada base de masas, goza de un reservorio de relativa estabilidad que le permite innovar sin sufrir defecciones electorales masivas en lo inmediato, colchón electoral que trae aparejadas importantes ventajas: en el ámbito de identificación reduce el riesgo de que el partido tenga que aventurarse en el ámbito de la competencia.

·         La base estable a nivel de masas del PJ no está acompañada por una falta de flexibilidad estratégica. Más bien, la estructura partidaria informal y poco rutinizada le otorga al partido un notable grado de capacidad para la innovación,  específicamente tres aspectos de la estructura del PJ brindan al partido un grado de flexibilidad estratégica que, otros partidos burocráticos de masas no presentan, 1) flexibilidad estructural, 2) fluidez burocrática, y 3) autonomía mutua entre los órganos de mayor y menor nivel.

Flexibilidad estructural.

En primer lugar, los rasgos claves de la estructura organizativa de PJ son fáciles de modificar, existen pocas piezas fijas y como resultado tiende a ser menos fija la estructura. Ningún aspecto de la organización se da por sentado o es reforzado por poderosos intereses creados. De ahí que puedan ser modificados o eliminados con facilidad sin mayor resistencia dentro del partido.

En lugar de tener una forma fija, la organización del PJ es relativamente moldeable y se la altera más o menos, según los objetivos de los actores partidarios dominantes.

En lugar de  adherir a determinadas estrategias organizativas, los dirigentes locales y nacionales permiten la creación de otras nuevas y de hecho experimentan con ellas constantemente.

Fluidez burocrática:

La jerarquía del PJ se caracteriza por una fluidez sustancial, lo que permite el cambio rápido y completo de la dirigencia.

Los dirigentes pueden ser destituidos  de altos cargos partidarios con la misma rapidez con la que los alcanzan, los cambios del PJ suelen implicar una “limpieza completa” de la vieja guardia dirigente que conforma el CN.

 La amenaza del cambio de dirigentes es importante como el cambio en sí. Como los dirigentes de la vieja guardia no gozan de un seguro de permanencia en cargos jerárquicos del partido, para preservarlos deben cultivar el respaldo de los que detentan verdaderamente el poder, que son, en general ,  los que ocupan cargos públicos.

Autonomía mutua entre órganos de mayor y menor nivel:

Los dirigentes del PJ, en particular los que ocupan cargos públicos, gozan de una autonomía sustancial con relación a la jerarquía del partido, que proviene de 2 fuentes:

·         Los cuerpos de conducción formal carecen de autoridad establecida y la burocracia no posee ni recursos requeridos por políticos para avanzar en  su carrera ni patrones de permanencia en cargos que permitan conservarla. Por lo tanto cuando el PJ está en el poder  tiende a ser vulnerable a cooptación del Estado.

·         La naturaleza fragmentaria de la organización alimenta la autonomía de los dirigentes. Algunos teóricos afirman que cuando existen lazos horizontales fuertes entre actores de una misma posición estructural es posible generar un grupo cohesionado, con una visión compartida de sus intereses colectivos ( Knoke ,1990 pp11-12- Duverguer 1954/1963, pp 48-50) se presume  que las relaciones centro-periferia tienden a surgir en partidos que carecen de estructuras eficaces para vincular horizontalmente a dirigentes secundarios y regularizar su unión el PJ constituye un claro ejemplo de este fenómeno.

·          Los dirigentes peronistas  de menor nivel tienen dificultades para actuar de manera colectiva a fin de controlar el manejo del poder por parte de dirigentes que ocupan cargos públicos. En consecuencia, estos últimos cuentan generalmente con mucho margen de maniobra para desarrollar y poner en práctica sus estrategias.

·          La estructura fragmentaria del PJ  otorga a los dirigentes una autonomía sustancial con relación a dirigentes secundarios, pero esa autonomía funciona en ambos sentidos.

·          Los dirigentes partidarios carecen de mecanismos eficaces para imponer disciplina a las subunidades del partido.

·          La autonomía en el plano local se ve reforzada por la estructura federal del país, que permite a dirigentes locales y provinciales que ocupan cargos públicos establecer bases de patronazgo independientes.

·         El PJ exhibe un notable grado de tolerancia y diversidad internas, de hecho funciona como una gran red organizativa que contiene en su seno elementos divergentes y con frecuencia contradictorios.

·          El sistema descentralizado de las agrupaciones cumple en el PJ una función similar ya que ofrece a activistas ámbitos en los que pueden poner en práctica su propia concepción del peronismo, mas allá de los desacuerdos que tengan con el partido nacional.

·          Esta disociación entre conducción y organizaciones de base brinda al PJ importante ventaja en competencia electoral, permite a la conducción perseguir estrategias electorales orientadas hacia el exterior, a votantes independientes, designación de candidatos externos, formación de alianzas con partidos de ideologías disimiles y aplicación de políticas públicas diferentes de las que presenta el programa nacional.

En suma el PJ exhibe grado sustancial de fluidez organizativa. Mientras que las estructuras y programas organizativos de los partidos burocratizados o rutinizados tienden a ser fijos , los dirigentes del PJ suelen contar con la  capacidad de modificar, tanto la estructura como su  estrategia del partido a fin de reaccionar ante los desafíos que plantea el entorno.

Cuando las reglas del partido o sus modalidades de organización obstaculizan la realización de objetivos a corto plazo , se las modifica o elimina sin mayor discusión.

Cuando la composición de los cuerpos de conducción formal no se corresponde con el equilibrio de poder real dentro del partido, se los ignora recurriendo a organizaciones paralelas informales o bien se los recompone rápidamente

Una estructura interna fluida no garantiza que los dirigentes del PJ escojan  las estrategias adaptativas adecuadas, pero facilita su búsqueda e implementación.